从纸面文件看，我国已经形成了以违宪审查为中心的宪法监督制度，它对国家机关及其官员的涉宪行为，具有正确实施宪法的指引作用、合宪与否评价作用和守宪教育作用。

被召唤即位的路易十八在圣-图安（Saint-Ouen）发表宣言并提出其复辟的基本主张，他一方面表示接受自1789年以来的社会变革，尊重公民的自由、平等和民主宪政，一方面试图维系王朝法统，因此，他拒绝了4月6日的元老院法令，于6月4日签署了新的宪法文件，即1814年宪章（Charte Constitutionnelle de 1814 - 1ère Restauration - 4 juin 1814）。[14] 李晓兵，《宪法与战刀 ——西耶斯与拿破仑》，《法制日报》，2009年8月24日，周末版。

此文件不仅确认了诸多个人权利，而且还宣告了国民主权原则和权力分立原则。其实卢梭没有哪一方面该对法国大革命‘负责，但的确是他无意之中制造了革命意识和革命实践的文化材料。今天，分析宪法委员会的时候可以从多个方面来对其进行认识，可以将其定性为专门的合宪性审查机构，或者是公民权利的保障人，或者是政治机构的调节器，等等。主权是不可转让的，同样理由，主权也是不可分割的[46]。这种调整需要以审慎、耐心、微妙的活动来实现，以新的机会来摆脱过去的意志给予它的安排和设计，超越制宪者的束缚，实现宪法委员会的重新定位和新生。

[16]之后，1802年8月4日元老院组织法令（Le sénatus-consulte organique du 14 thermidor an X, 4 ao?t 1802）对1799年宪法进行了修改，亦称为共和十年宪法（Constitution de l,An X - Consulat à vie），该法令共83条，明文规定拿破仑作为第一执政有权指定继任者。4月22日，拿破仑向法国人民公布了一个帝国宪法补充条款（L,acte additionnel aux constitutions de l,Empire du 22 avril 1815 - Cent-jours）,旨在总结帝国制度的经验和教训，并吸收了1814年宪章的一些内容。本文拟以全国人大及其常委会的职权行使为例，分析宪法文本中的全国人大规范及其解释技术，并探讨社会变革中人大结构性变迁的因应之道。

但现实中这一修改界限也被全国人大常委会悄然打破。到同年底，国务院设68个工作部门。（5）任免最高人民检察院副检察长、检察员和检察委员会委员。〔55〕 参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，页669。

面对三十年的悄然变革，我们不能不对人大的内部构造进行反思，进而作出必要的抉择。专门委员会数量的增加，也是全国人大职权行使、特别是监督专门化的必然要求，是大会有效行使职权的重要方式。

在现行体制之下，人大的最高地位从规范上虽有保障机制，但从现实和经验来看缺乏保障的实效性。1954年国务院组织法列举了各部、各委员会的名称，这一做法未被1982年国务院组织法所承继。〔5〕 张明楷：《罪刑法定与刑法解释》，北京大学出版社2010年版，页82。在各国，行政首脑是否为直接选举并不一致，但在众议院议员的直接选举上却是多数国家坚持的原则。

当然，任免权在宽泛的意义上而言也是一种人事的决定权。至于国务院其他机构以及国务院组成部门内设机构的调整和设置，则由国务院审查批准。但在人大内部，大会相对于其常委会是否也存在着这种最高地位呢？ 要回答这一问题，首先需要判断大会与常委会是否为两个不同的机关。相反，间接选举，即便选举出来的人数再多，也终因与选民关系的间接性而导致民主性不足。

这里突出的问题是：（1）何为基本法律？常委会能否制定基本法律？（2）常委会制定的法律与大会制定的法律之间有无效力差别？（3）常委会补充修改大会制定的法律的界限在哪里？这些问题在宪法文本上都难以得出确定无疑的答案。〔55〕之所以要反复强调不能让全国人大常委会和全国人大平起平坐，其根本原因在于大会具有广泛的民意基础，其民主性程度远远高于常委会。

对于（1），主要有主体标准说、内容标准说和双重标准说三种观点。1993年起，中央和地方各级党的纪律检查机关与各级监察机关实行合署办公。

经验表明，国会一院议员超过600人者极为少见。〔20〕 1986年全国人大常委会工作报告中指出： 常委会也注意严格依法办事。面对全国人及其大会内在构造发生的变迁，在国家的一切权力属于人民的宪法理念之下，根据全国人大与常委会不同的宪法地位和功能，维护全国人大的最高权威，尊重宪法文本，严格按照宪法规定的大会与常委会的地位和职权，从中国宪政体制的总体目标与价值追求出发，进一步寻求完善人大制度的对策。（6）决定驻外全权代表的任免。〔29〕在新中国初期，由于缺乏经验，而且变革时常发生，机构设置上出现一些反复，是可以理解的。其次，从职权和两者的相互关系看，宪法规定了常委会是大会的常设机构，但宪法分别规定两者的职权，而且常委会并不享有大会的全部职权。

既然常委会要向人大负责，从逻辑上说两者是彼此独立的。即便是在1954年宪法的架构中，对常委会立法权有很大的限制，但囿于大会的局限、迫于现实的要求，1955年、1959年两次将部分立法权授予常委会。

已如前述，在1982年宪法修改过程中对常委会的可能扩权是有所警惕的，在制度上也设计了程序性规范控制方式，但整体制度上缺乏保障全国人大最高地位的体系化的设计。〔7〕（着重号为引者所加，下同） 在1954年宪法的制度设计上，同样包含着大会至上的要求，例如，常委会要向大会负责并报告工作，大会有权罢免常委会的组成人员等。

在地方，由于代表人数本来就相对较少，再按照全国人大代表人数减少的比例进行缩减，完全可以常年集会审议，施行一院制也未尝不可。在精简机构方面，国务院各部门从100个减为61个。

这些建议得到了热烈讨论。虽然在那些技术性较强、较为复杂的行政领域，常委会有其自身的优势，但一旦全国人大的立法无法具体调整，对现实生活的调整似乎完全交给了全国人大常委会，全国人大的最高地位又何以彰显呢？ （三）常委会的立法界限渐趋模糊 按照宪法的规定，全国人大与其常委会在立法上是有明确分工的。第二，全国人大专门委员会由1954年宪法的5个，发展到1982年时已有6个，现在已增加9个。但这一制度设计在现实的运作中发生了修宪者所意想不到的效果，甚至在一些职权的行使上对加强全国人大宪法地位的目的构成了一定的挑战，使得我们不得不进行必要的反思。

要保证全国人大的有效性，在代表多的情况下就需要分开进行审议。总之，上述一些完善制度的措施，有利于实现人大的最高地位，促进人大民主性与职权行使有效性的统一。

从近些年来全国人大对常委会的工作报告审议情况来看，全国人大对常委会的工作是较为满意的，虽然这种满意度要略低于对国务院政府工作报告的满意度，但却远远高于对最高人民法院、最高人民检察院工作报告的满意度，而且全国人大常委会工作报告的得票率近些年基本处于上升状态。〔28〕现实中，国务院单各个组成部门的设立、撤销、合并均由全国人大常委会批准决定的。

〔44〕 之所以有这样的争议，形式上看是由于宪法文本某些规定的抽象性与不确定性所致，但实质上源于宪法解释制度的虚置，无法把不确定的宪法规定明确化与现实化。〔4〕 在法学界，近年来围绕全国人大与其常委会的关系问题学者们也进行了学术讨论。

（一）常委会的立法数量日渐膨胀 常委会行使立法权，缘起于1982年宪法。1982年宪法规定，全国人大有权制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律，全国人大常委会有权制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律。属于政府职权范围的事项，常委会不作决定。〔4〕 参见王竹：《侵权责任法》立法程序的合宪性解释，《法学》2010年第5期。

在人大的构造中，大会与其常委会形似一体，但实际不同。为了提升民主性并有效地保证会议的效率，根据全国人大的运转经验和现实效果来看，适当时也需要考虑机构的局部调整。

六、全国人大的规范与现实冲突原因 人大制度已施行近六十年，全国人大的内在构造——大会与常委会的关系已发生结构性的变革，宪法文本与现实出现冲突与不一致。但这种名称的变换并不能改变该法的基本性质与法律定位，不能消除常委会的越权性质。

但大会从未行使过前四项权力。郭道晖教授很早就意识到这一问题，他指出：就全国人大和它的常委会这两个不同层次的国家立法权而言，全国人大的立法权要高于全国人大常委会的立法权，前者享有修宪和制定基本法律的权力，并有权改变或撤销后者所制定的不适当的法律。